一、引言
当前,检察机关参与环境公益诉讼仍处于探索阶段。所谓环境公益诉讼,是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政主体而向法院提起诉讼的制度，具体包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。司法实践中，环境公益诉讼的类型主要包括：由检察机关发动的环境公益诉讼；社会公益组织发动的环境公益诉讼；公民作为原告发动的环境公益诉讼；由环境资源主管机关发动的环境公益诉讼。
当前检察机关参与环境公益诉讼具体程序性规范缺失,具体操作过程中亦缺乏一整整成熟的规范。通过分析检察机关参与环境公益诉讼的问题困境和具体实践,进而探讨检察机关参与环境公益诉讼的方式和若干程序性问题,对于我国检察机关更好参与环境公益诉讼具有重要意义。
二、检察机关参与环境公益诉讼的发展现状及面临的问题与困境
（一）检察机关参与环境公益诉讼的发展现状
2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，2015年7月2日，最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，各试点地区检察机关精心谋划部署，积极稳妥推进，试点工作取得初步成效。
各试点地区检察机关按照高检院的统一部署，精心谋划，积极开展试点工作。在检察机关内部工作机制、与法院的沟通协调、与相关行政机、社会组织的协作配合以及加强培训学习和督导力度、加大案件线索排查力度等方面都进行了有益的尝试。如广东省院制定《关于建立公益诉讼试点工作内部协调机制的意见》，建立检察机关内部上下级之间、部门之间协同推进的一体化运行机制，同时与省环保厅会签了《关于在办理环境公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》，吉林省院与省高级法院会签了《关于规范公益诉讼活动的若干意见》，安徽省院与省高级法院会签了《关于办理人民检察院提起行政公益诉讼案件适用法律若干问题的会议纪要》等等。
在案件线索方面，根据2016年3月17日最高检民行厅发布的数据看，试点地区共在履行职责中发现公益诉讼案件线索703件。以诉讼类型划分，行政公益诉讼案件线索554件，民事公益诉讼案件线索149件；以案件范围划分，生态环境和资源保护领域450件，国有土地使用权出让领域153件，国有资产保护领域86件，食品药品安全领域14件。从中可见，试点地区生态环境与资源保护类案件线索占较大比重，该领域内的案件是我国公益诉讼的重点领域，同时行政公益诉讼类案件相对民事公益诉讼案件较多。
诉前程序方面，根据数据统计，试点地区已经通过检察建议等方式履行诉前程序325件（包含民事35件、行政290件）。经过诉前程序的35件民事公益诉讼案件线索中，相关社会组织提起公益诉讼的有6件，回复不起诉的有10件，辖区内无符合条件社会组织的有19件。经过诉前程序的290件行政公益诉讼案件线索中，相关行政机关纠正违法或履行职责的有224件，尚未到1个月回复期限的有23件，逾期未纠正违法或履行职责的有43件。（上述数据出处同脚注②）可见，行政机关收到检察建议后纠正违法或履行职责的比例较高，诉前程序的作用得到有效发挥。
（二）检察机关参与环境公益诉讼面临的问题及困境
1、法律授权不明,主体资格受限
检察机关缺乏法律明确授权,起诉权限严重受限。根据民事诉讼法第55条和环境保护法第58条等法律的规定，“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起环境公益诉讼。最高人民法院2015年1月7日起实施的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”由民事法及最高院关于环境民事公益诉讼的司法解释可以看出，检察机关提起环境民事公益诉讼只是支持起诉功能，而直接提起公诉则缺乏法律明确规定。
对于行政环境公益诉讼，《行政诉讼法》第25条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”检察机关提起行政环境公益诉讼主体资格没有得到行政法律法规的确定。
从高检院试点公益诉讼的地区检察机关提起环境公益诉讼的案件来看，检察机关证明其提起环境公益诉讼主体适格的主要依据有《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》，以及提供地方政府出具有该地区缺乏环境公益诉讼适格主体的说明或者说明有关组织缺乏提起环境公益诉讼的能力的证据材料。检察机关作为环境公益诉讼人的主体资格亟待更高层级法律规范予以确认。
2、证据收集、保存不易,损害计算、鉴定困难
实践中，检察机关提起环境公益诉讼往往是有“选择性”的提起,提起公诉必须达到事实清楚、证据确实充分的地步，但是水污染、大气等环境污染案件的取证十分困难,往往需要环境研究领域的专家参与才能保证证据的适格性，另外，案发时的污染程度的证据与事后的污染调查中的环境状况可能存在较大差异,导致这些证据在法庭上又极易被反驳。
环境公益诉讼中另一大难题是环境污染后果的计算及其司法鉴定困难。一方面，环境污染造成的损害具有潜伏性和长期性,环境民事公益诉讼的诉讼请求一般只是单一的赔偿经济损失、恢复原状以及限期治理等,而难以对生态环境的间接损失进行估算。另一方面，环境污染案件污染损失的计算涉及环境司法鉴定，而目前我国具有环境污染司法鉴定资格的鉴定机构只有少数几家，环境司法鉴定机构的缺乏同时导致了司法鉴定成本提高以及司法鉴定的证据效力等问题。
3、起诉对象强劲,利益牵扯复杂
环境公益诉讼案件往往牵扯的利益关系复杂,这使得检察机关在参与环境公益诉讼时处于十分被动的地位。环境污染企业往往实力雄厚，加上可能涉及到地方政府发展项目等具体问题，地方政府的绩效考核以经济考核为主,部分地方政府为了大力引进外资,发展经济,降低企业的准入标准;放宽条件,招引一些高污染的企业入驻,这些企业在地方准许保护伞下显得更加肆无忌惮。检察机关提起环境民事、行政公益诉讼时往往需要与当地政府、环境执法部门进行协商、沟通，能顺利得到起诉很困难。另一方面，环保法对环境污染行为的行政处罚力度不够，污染企业处于违法成本和违法收益的利益权衡，宁愿交罚款后继续污染行为，有限额的罚款往往不能对污染者产生心理上的震慑。
4、庭审应对难度大、质证辩论要求高
环境公益诉讼类案件往往具有专业性强、证据适格性要求高的特点，这对于检察机关就该类案件提起诉讼相对一般刑事案件的公诉要求更高，难度更大。首先，环境损坏的计算标准的确定以及修复费用的计算方法往往需要引用专业的环境损害鉴定评估方法，需要公益诉讼人熟练掌握相关专业知识。其次，对于环境损坏行为、损坏结果是否客观存在以及二者间的因果关系等问题的质证和答辩，要求公诉人在熟悉民事侵权责任法律法规的同时，对庭审质证能力、法庭辩论能力要求进一步提高。
三、检察机关参与环境公益诉讼的制度构建
（一）适格主体
在我国现阶段的立法体系中，国家法律层面还未明确规定检察机关拥有提起环境公益诉讼的适格主体地位，但十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及最高检出台的《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等相关文件明确了在公益诉讼试点地区的检察机关具有直接提起公益诉讼的主体资格。同时，检察机关作为环境公益诉讼人的参与资格在最高院《关于审理环境公益诉讼案件若干适用法律问题的解释》中得到了确定。按照最高院的立法原意，检察机关实则是一种支持社会组织提起公诉的诉讼参与人地位，并未明确赋予检察机关直接提起公诉的主体资格。
检察机关参与环境公益诉讼具有先天的优势，也是我国公益诉讼制度构建中不可或缺的中坚力量，其适格主体地位需将在更高层级的法律层面得到确定。全国人大关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定则明确赋予了检察机关在部分地区直接提起公益诉讼的主体资格。笔者认为检察机关作为公益诉讼参与者的法律地位可以通过以下方式予以明确：（1）在三大诉讼法中明确，对于民事、行政公益诉讼需在民诉法、行政诉讼法中明确检察机关支持、监督起诉和直接提起公诉的适格主体地位，在刑事诉讼法明确检察机关作为刑事附带民事公益诉讼人的主体资格地位。（2）按照目前的做法，由我国立法机关-全国人大直接授权检察机关，赋予检察机关全面参与公益诉讼案件的适格主体地位。（3）通过立法解释的形式，明确检察机关在公益诉讼制度中适格诉讼参与人的法律地位。
（二）参与方式
检察机关在我国公益诉讼制度中的职能应定位于：支持起诉，监督起诉，提起刑事附带民事公益诉讼和直接提起公诉。对于环境公益诉讼，同样适用于上述职能定位。支持起诉，即由检察机关支持公民、社会组织等主体提起环境民事、行政公益诉讼；监督起诉，即对负有环境监管职责的行政部门（如环保部门）不履行或怠于履行职责，检察机关可以以法律监督者的身份，督促其履行职责，依法提起环境公益诉讼；提起刑事附带民事诉讼，即检察机关在环境民事公益刑事诉讼过程中，在解决被告人刑事责任的同时，为附带解决因被告人的犯罪行为对环境资源所造成损害的预防和救济问题而进行的诉讼；最后，当公民、社会组织及环境监管行政部门等均未起诉的，检察机关为避免公众的环境利益继续遭到侵害，而直接提起环境民事、行政公益诉讼。
（三）诉前程序
《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《实施办法》对落实诉前程序进行严格规定，要求检察院在提起民事公益诉讼之前，应当依法监督法律规定的机关提起民事公益诉讼，有关组织需要检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。
强调经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起环境民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，环境公益仍处于侵害状态的，检察院才可以提起环境民事公益诉讼；同样只有经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，环境公益仍处于侵害状态的，检察院才可以提起环境行政公益诉讼。诉前程序的规定不仅提高了检察机关法律监督效力，而且对于发挥行政机关履行职责的能动性、有效节约司法资源具有重要意义。
